ЩОДО ЗНЯТТЯ ДЕПУТАТСЬКОЇ НЕДОТОРКАНОСТІ

 З розвитком парламентаризму набув подальшого розвитку і інститут депутатської недоторканості – гарантія депутата на здійснення незалежної політичної діяльності.

Депутатська недоторканість спільно з охороною трудових прав депутатів складає  депутатський імунітет. 

На сьогоднішній день Україна є «власником» майже абсолютної депутатської недоторканості для депутатів парламенту. І це у той самий час, коли в демократичних країнах світу жодна посадова особа, жоден депутат не може мати імунітету від покарань за злочини.

За роки правління Леоніда Кучми ставлення влади до інституту депутатської недоторканості спотворювалось. Адміністрація Президента і прокучмінська більшість у парламенті на словах декларували бажання зняти депутатську недоторканість, а на ділі блокували послідовні кроки, які б дали можливість таку декларацію реалізувати.

При цьому виборцям говорили лише третину правди: мовляв, депутати використовують свою депутатську недоторканість для уникнення відповідальності за порушення Закону. А друга і третя частини правди полягали у тому, що:

1)           депутатська недоторканість може і повинна бути зменшена, коли реалізуються інші правові та організаційні засоби захисту опозиції;

2)           за часів відсутності дієвої демократії в Україні депутатська недоторканість виступала інколи майже єдиною гарантією захисту опозиційних депутатів.

Тому з часів прийняття Конституції проблема зменшення депутатської недоторканості не вирішувалась цивілізованим шляхом.

 Критики депутатської недоторканості (як частини депутатського імунітету) праві у тому, що абсолютної недоторканості немає в жодній країні світу.

Але закони демократичних країн передбачають систему заходів захисту депутата, як представника і трибуна волі своїх виборців.

Зміст і обсяг таких заходів у різних країнах змінюється і залежить від рівня демократичного розвитку суспільства, державного устрою, розвитку законодавства, незалежності засобів масової інформації, національно-культурних традицій тощо.

Як правило, закони країн світу не дозволяють арештовувати депутата під час сесійних засідань виборних органів та перед ними; звільняють депутата від звітувань про те, від кого він отримав інформацію; депутата не можна переслідувати за критику тощо.

Цікаво, що практично у всіх державах депутат позбавляється імунітету у випадках його затримання на місці здійснення злочину. Тоді його арешт проводиться без санкції парламенту. Статус депутата мало чим відрізняється від статусу звичайних громадян лише в англомовних країнах.

Так, у більшості країн парламентарі користуються захистом з боку представницького органу від арешту і деяких інших процесуальних дій, пов’язаних з обмеженням особистих прав і свобод. Крім того, власні парламенти захищають депутатів, також, від судового переслідування на підставі порушення кримінальної спра­ви і відповідного звинувачення. Порівняльний аналіз свідчить, що використання депутатської недоторканості в різних країнах обмежується або часом (наприклад, роботи парламенту), або лише щодо незначних злочинів, або обумовлюється різноманітними процедурами застосування тощо.

Так, в цілому ряді країн депутати користуються імунітетом лише під час парламентських сесій. В Бельгії і Люксембурзі розгляд кри­мінальної справи депутата, розпочатий до початку сесії, може бути призупинений на її період за вимогою палати, а сам депутат тим­часово звільнений. В Японії депутат, заарештований у канікуляр­ний період, повинен бути безумовно звільнений за рішенням па­лати. У Франції депутат може бути переслідуваний за скоєння зло­чину у період між сесіями, але його арешт залежить від санкції бюро палати.

Практично в усіх країнах світу, якщо депутата було затримано на місці злочину, то його може бути арештовано без санкції парламенту. У Фінляндії де­путат до того ж може бути заарештований, і проти нього порушена кримінальна справа без санкції парламенту, коли його дії ква­ліфікують як злочин, за скоєння якого передбачено позбавлення волі на строк не менше ніж шість місяців. У Швеції дозвіл парла­менту на арешт і переслідування депутата не потрібні, якщо відпо­відна кримінальна санкція дорівнює двом рокам, а в Македонії, Словенії, Хорватії та Югославії — п’яти рокам позбавлення волі. Проте і в таких випадках парламенти можуть до винесення судом вироку вимагати звільнення депутата, зумовлюючи це наявністю у нього імунітету.

У Великобританії депутат не користується імунітетом від арешту у зв’язку з порушенням і розслідуванням кримінальної справи. Зокрема, для арешту парламентарія тут достатньо формальної згоди голови па­лати. Але депутат не може бути заарештований без санкції палати громад за цивільним по­зовом (щодо по­збавлення волі для банкрутів та боржників) в період сесії і сорока днів до її початку та після її закін­чення. Близькі за змістом положення містяться в за­конодавстві країн, які сприйняли засади британської конс­титуційної системи.

У США депутатський імунітет зафіксовано в розділі 6 ст.І основ­ного закону. Тут, зокрема, сказано, що «сенатори і представники… у всіх випадках, окрім зради, тяжкого кримінального злочину і по­рушення громадського порядку, не можуть бути заарештовані під час їх присутності на сесії відповідної палати, а також при сліду­ванні до палати і повернення з неї». Проте проголошений консти­туцією США імунітет є абстракцією і на практиці не сприймається через те, що відповідні положення конституції, по суті, охоплюють будь-який випадок протиправної поведінки. В цілому можна зазначити, що тут, як і в інших в англомовних країнах, недоторканості депутатів у сфері кримінально-правових відносин, по суті, не існує.

(Порівняльний аналіз щодо депутатської недоторканості було зроблено з використанням робіт В.М.Шаповала)

Потрібно наголосити, що депутатська недоторканість в Україні була вимушеним кроком. Забезпечити свободу законних дій представника народу в нашій кримінально – клановій державі інакше було б неможливим.

З розвитком нашої держави, як правової та демократичної, депутатська недоторканість може і повинна бути суттєво зменшена. Це, до речі, є природним бажанням народу України, оскільки затримка з скасуванням ряду процедур депутатського імунітету суттєво впливає на формування складу українського Парламенту. Так, ряд кандидатів в народні депутати вбачають в депутатській недоторканості не стільки захист своїх вільних політичних поглядів, скільки захист свого бізнесу. “Перехід” України до парламентської республіки та партійної системи виборів, а також реалізація нового але недосконалого виборчого  законодавства сприяли проникненню в виборчі списки “мегаблоків” (а через них – і в парламент) великої кількості “талановитих” бізнесменів. Багато з яких, на жаль, піклуючись про “рідний народ” і “рідну державу” навряд чи забувають про власні бізнесові інтереси. А тому і депутатський імунітет забажатимуть залишити в незмінному вигляді. І це – суб’єктивна причина його (депутатського імунітету) існування.

Крім того, існує і об’єктивна причина існування депутатського імунітету в Україні. Це – відсутність гарантій діяльності політичної опозиції, а також відсутність незалежної та неупередженої судової системи.

Перемога помаранчевої революції не сприяла реалізації всіх умов для суттєвого зменшення обсягу депутатської недоторканості. З реалізованих частково заходів слід нагадати про зняття адміністративного тиску на ЗМІ та про скасування депутатської недоторканості для депутатів місцевих рад.

Що стосується ЗМІ, то їх свобода слова, на сьогодні, тримається на обіцянках політиків, а не на законодавчих та економічних гарантіях. Ще не утворено громадське телебачення, немає безумовних гарантій невтручання чиновників та бізнесу в діяльність ЗМІ, навіть парламентський канал передається по Києву лише через мережу кабельного телебачення. Тобто, чи буде бачити виборець події в Парламенті, чи ні -  залежить не від Парламенту та його телецентру, а від телепровайдерів (власників кабельних мереж). Більшість телеканалів залишаються в приватній власності, інформація про яку, до речі, прихована від виборців.  В країнах розвинутої демократії здійснюються заходи, щоб право власності на ЗМІ належали їх трудовим колективам (наприклад, в Канаді). В інших країнах (наприклад, США) державні ЗМІ не мають право займатися політичною агітацією всередині країни. Це робить ЗМІ дійсно вільними, сприяє багатоманітності політичної думки, зменшує корумпованість суспільства.

Крім того, законодавство має передбачати цілу систему заходів захисту депутата, який виконує волю своїх виборців. Так, потрібно прийняти Закон України “Про опозицію”; дієвий Закон “Про боротьбу з корупцією”; відповідно змінити кримінальне і адміністративне законодавство і фактично забезпечити діяльність справедливої і вільної судової системи.  Окрім цього, нам треба забезпечити ідеальну систему стримувань і противаг у вищих ешелонах влади (зокрема, законодавчо врегулювати процедуру імпічменту Президенту), зробити парламент незалежним від амбіцій уряду, погроз криміналітету, стеження за депутатами спеціальних органів, підкупу депутатів тіньовим капіталом. В самому Парламенті опозиція повинна мати відповідні реальні права, зафіксовані як в законах, так і в Регламенті вищого законодавчого органу. Опозиція повинна очолювати декілька важливих для неї парламентських комітетів (з регламенту, свободи слова і ЗМІ, по боротьбі з корупцією тощо).

Для зняття депутатської недоторканості слід переглянути і деякі підходи до законотворчої діяльності Парламенту. Так, слід прийняти Закони України “Про нормативні правові акти”, “Про делеговані повноваження” та “Про кримінологічну експертизу”, які, безсумнівно, сприятимуть усуненню колізій в законодавстві та спрямовуватимуть норми законів на зменшення криміналізації суспільства.

Поряд з цим слід підсилити і контрольні функції Верховної Ради України. Так, на сьогоднішній день не визначений правовий статус парламентських тимчасових слідчих комісій (оскільки немає відповідного дієвого Закону), вимоги яких щодо надання важливої інформації під час їх розслідувань у минулі роки неодноразово ігнорувались органами виконавчої влади. Тому слід вдосконалити законодавство в частині затвердження принципу невідворотності дисциплінарної і іншої відповідальності посадовців за порушення прав і обов’язків депутатів.

Величезною проблемою України, на жаль, залишається спроба  органів виконавчої влади формувати склад органу законодавчого. Проблема, так званого, адмінресурсу. Оскільки саме  парламент за Конституцією повинен встановлювати повноваження органів влади, то різноманітні “регіональні” або “галузеві” органи влади намагаються сприяти “проходженню” до Парламенту своїх представників. Щоб захищати там свої інтереси. Простий аналіз діяльності депутатського корпусу демонструє конкретні прізвища з “міліцейського лобі”, “енергетичного лобі”, “податкового лобі”, представників різних регіонів тощо.  Діяльність лобістів-депутатів особливо активізується з початком бюджетного процесу та під час вирішення кадрових питань. До яких хитрощів, наприклад, вдавалися у минулі роки окремі члени парламентського бюджетного комітету, щоб “забезпечити фінансування” близьких до себе програм. І те, що не можуть відкрито, чесно і відверто зробити деякі органи влади – роблять “свої” депутати з депутатським імунітетом. Тому усуненню депутатської недоторканості сприятиме як оптимізація державного управління, так і його детінізація, а також вдосконалення виборчого законодавства.

Така система заходів у державі повинна супроводжуватись    забезпеченням прав людей на релігійні переконання, широким розвитком культури  та дотримання загальновизнаних моральних принципів. Тобто, окрім законодавчого регулювання важливу роль відіграють традиції, які потрібно розвивати в сторону “здорового суспільства”.

Зменшення депутатської недоторканості повинно супроводжуватись  відповідними заходами, також, і щодо посилення відповідальності високопосадовців виконавчої влади, суддів і навіть самого Президента. Тобто, все повинно бути гармонійно.

   Демократичне суспільство України послідовно і наполегливо буде вдосконалювати систему заходів для забезпечення вільної діяльності народних депутатів України, незалежної від тиску “зовні” і “зверху”, створюючи тим самим умови для зменшення “обсягу” депутатської недоторканості.

Другим важливим напрямком заходів для вдосконалення інституту депутатської недоторканості є вдосконалення процедур реалізації імунітетних видів діяльності. Метою такого вдосконалення повинно бути надання депутатській недоторканності не абсолютного (як це є сьогодні в Україні), а виключно обмеженого характеру.

Так, метою недоторканності народного депутата є створення умов для безперешкодного функціонування Верховної Ради через охорону його членів – депутатів.  Основи депутатської недоторканності в системі гарантій депутатської діяльності встановлені ст. 80 Конституції України:

“Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.

     Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті  та  його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

     Народні депутати України не можуть бути без  згоди  Верховної Ради  України  притягнені  до    кримінальної    відповідальності, затримані чи заарештовані.”.

Депутатська недоторканність в Україні поширюється на такі “імунітетні” види відповідальності: кримінальну, арешт та заходи адміністративної відповідальності, що накладаються в судовому порядку. За межами “імунітету” залишаються такі види відповідальності, як цивільно-правова, адміністративна (частково), дисциплінарна та матеріальна.

Закон України “Про статус народного депутата України” розвиває ці положення. Так, стаття 27. “Недоторканність народного депутата України” встановлює, що:

     1. Народному  депутату  гарантується  депутатська  недоторканність на весь строк здійснення депутатських повноважень.

Народний депутат не може бути без  згоди  Верховної  Ради  України притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований.

     2. Обшук,  затримання народного депутата чи  огляд  особистих речей  і  багажу,  транспорту,  жилого  чи  службового  приміщення народного  депутата,  а  також  порушення   таємниці листування, телефонних   розмов,   телеграфної   та  іншої  кореспонденції  та застосування інших заходів,  що  відповідно  до  закону  обмежують права і свободи народного депутата, допускаються лише у разі, коли Верховною Радою  України  надано  згоду  на  притягнення  його  до кримінальної  відповідальності,  якщо  іншими  способами  одержати інформацію неможливо.

     3. Особливості  порядку  притягнення  народного  депутата  до відповідальності визначаються Конституцією України, цим Законом та законом   про  регламент  Верховної  Ради.

Так, процедури внесення подань про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата, надання депутатом письмового пояснення, підготовку відповідного висновку комітету Верховної Ради та розгляд парламентом питань про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України передбачались в статтях 213 – 216 (Главі 34) Регламенту Верховної Ради України.

Процедури реалізації положень, які забезпечують депутатську недоторканість, встановлені, також, положеннями інших законів України.

Проте, виникає ряд питань, на які поки немає відповідей:

Як поступати, якщо депутат застигнутий не місці злочину, або з’явився з повинною?  Або як забезпечити, щоб депутат, залишаючись на волі, не знищив документи або не “нейтралізував” свідків?

Сьогодні навіть серед юристів немає єдиної думки, які факти можуть бути підставою для позбавлення парламентом депутата недоторканості, а які – ні.

В законодавстві є чимало невизначеностей і щодо адміністративних стягнень, які можуть бути застосовані до народних депутатів.

Невирішеним залишається і питання про можливість прийняття рішення щодо недоторканості народного депутата України під час парламентських канікул або в останні дні повноважень Верховної Ради.  Так, незрозуміло, що робити правоохоронним органам, якщо Верховна Рада перевищує місячний термін, що відводиться законом для розгляду Радою прокурорського подання.

З іншої сторони, ліквідація депутатського імунітету надасть можливість судам відміняти волю виборців, оскільки    “Повноваження народного    депутата    України    припиняються  достроково в разі …набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього» (пункт 2) частини першої ст.81 Конституції України). У час недосконалої і корумпованої судової системи знайти привід для, наприклад, звинувачення депутата в корупції не уявляється складним.

 З іншої сторони, аналіз чинного законодавства свідчить, що в Україні депутатський імунітет має майже абсолютний характер. А це не тільки дозволяє винним уникнути кримінальної відповідальності, але і порушує конституційний принцип рівності громадян перед законом.

      У завершенні слід сказати, що депутатська недоторканність в демократичних країнах встановлюється з головною і, мабуть, єдиною метою: перешкодити переслідуванню парламентарія і наданню на нього тиску. Тому, в умовах демократії, яка дає лише перші слабенькі паростки, не можна вести розмову про зняття недоторканності як такої. Доцільніше говорити саме про обмеження імунітету і чітке закріплення цього обмеження в українському законодавстві.

Злобін С.В. 

 

 

Comments are closed.